Stanowisko dotyczące projektu założeń do ustawy o otwartych zasobach publicznych

Fundacja Nowoczesna Polska z zadowoleniem powitała inicjatywę Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji zmierzającą do udostępniania zasobów finansowanych ze środków publicznych. Fundacja od dawna zgłaszała postulat zapewnienia szerokiego i łatwego dostępu do materiałów tworzonych ze środków publicznych, zgodnie z gwarancją przewidzianą w art. 73 polskiej ustawy zasadniczej. W pełni popiera też stanowisko, iż możliwość wykorzystywania informacji oraz wiedzy pozytywnie wpływa na jakość i skuteczność edukacji oraz stwarza korzystne warunki dla rozwoju nauki i kultury.

Jednocześnie za bardzo istotne uważamy, by zasoby publiczne były udostępniane obywatelom w jak najszerszym zakresie i według jednolitych dla wszystkich i przejrzystych reguł. Oznacza to w naszej opinii konieczność standaryzacji zasad wykorzystania materiałów tworzonych przy wsparciu z funduszy publicznych. Celem regulacji powinno być też umożliwienie obywatelom oraz innym zainteresowanym podmiotom niczym nie ograniczonego prawa do korzystania z w/w zasobów. Zdaniem Fundacji Nowoczesna Polska tryb udostępniania do wykorzystania zasobów publicznych musi przechodzić tzw. „Test Wikipedii”, czyli zasoby powinny być udostępniane w sposób zgodny z Definicją Wolnych Dóbr Kultury (http://freedomdefined.org/Definition/Pl) przyjętą między innymi przez takie projekty jak Wikipedia.

1) Opcja pełna jako zasada w odniesieniu do zasobów publicznych

Tworzenie zasobów publicznych jest opłacane z danin społeczeństwa składanych na rzecz państwa, zatem obywatele finansujący twórczość artystyczną, naukową czy edukacyjną powinni mieć pełen dostęp i nieograniczone prawo do korzystania z utworów powstałych jako rezultat tej twórczości. Przemawia to za udostępnieniem wszelkich treści kwalifikowanych jako zasoby publiczne w tzw. wersji pełnej (zgodnej z Definicją Wolnych Dóbr Kultury), ponieważ wprowadzenie jakichkolwiek ograniczeń jest w istocie odebraniem obywatelom prawa do dysponowania dobrami, których stworzenie oni sami sfinansowali.

Opcja pełna winna być opcją domyślną dla wszystkich materiałów kwalifikowanych jako zasoby publiczne. Naszym zdaniem udostępnienie materiałów w tej wersji powinno polegać na udzielaniu wolnej licencji realizującej zapisy Definicji Wolnych Dóbr Kultury (np. Free Art License, CC BY-SA lub inna wolna licencja). Taki zakres licencji zapobiegałby m. in. wtórnemu zamykaniu zasobów publicznych, np. poprzez ograniczanie rozpowszechniania i wykorzystywania utworów zależnych powstałych w oparciu o materiały dostępne w zasobach publicznych. Użycie licencji copyleftowej może także być odpowiedzią na zarzuty zawłaszczenia treści przez instytucje kultury.
Natomiast opcja podstawowa powinna stanowić minimalną wersję udostępnienia treści, przy czym zastosowanie tego wariantu wymagałoby szczególnego uzasadnienia. Postulujemy, by w każdym przypadku wyboru opcji podstawowej obligatoryjne było podanie do wiadomości publicznej wyczerpującego uzasadnienia dla ograniczenia prawa do wykorzystania materiałów. Informacje na ten temat mogłyby być zapisywane w metadanych dokumentów oraz publikowane na stronie internetowej udostępniającej instytucji. Natomiast stanowczo za niewystarczające należałoby uznać podawanie ich do wiadomości Ministerstwa.

Jednocześnie zakładamy, że wszystkie materiały zakwalifikowane do zasobów publicznych będą udostępniane na zasadach przewidzianych w ustawie i bez możliwości wycofania z zasobu publicznego. Oczekujemy także wskazania obszarów (do których zaliczylibyśmy w szczególności edukację), w których wszelkie zasoby byłyby objęte wyłącznie opcją pełną.
Nie dostrzegamy również żadnego uzasadnienia dla pobierania opłat od użytkowników ani też ustanawiania ograniczeń w komercyjnym wykorzystaniu zasobów publicznych. Uzasadnione może być pobieranie opłat za wykonanie kopii cyfrowej jednak w wymiarze nie wyższym niż faktyczny koszt poniesiony przez instytucję.

2) Rezygnacja z „opcji pośredniej”

Główną planowaną zaletą ustawy o zasobach publicznych ma być, zgodnie ze wstępem do założeń, standaryzacja warunków korzystania z zasobów publicznych. Niestety, cel ten nie został osiągnięty, gdyż wprowadzona została instytucja „opcji pośredniej”, w myśl której podmioty zobowiązane mogłyby swobodnie decydować o zakresie udzielanych praw. Dodatkowo obecność „opcji pośredniej” wprowadza możliwość nadmiernie uznaniowego trybu podejmowania decyzji przez urzędników.
Zwracamy także uwagę na fakt, że zasoby udostępnione na warunkach „opcji pośredniej” nie przechodziłyby „Testu Wikipedii”, a więc nie można by ich nazwać naprawdę zasobami publicznymi. Przyjęcie opcji pośredniej nie spełnia wymogu jasności i standaryzacji zasad dostępu do zasobów publicznych, ponieważ użytkownicy tych zasobów są zmuszeni do każdorazowego ustalania zakresu przyznanych im uprawnień. Jedynie ustanowienie jednolitych reguł udostępniania zasobów publicznych spełnia to kryterium i wystarczająco umożliwi wykorzystanie zasobów publicznych.

Ponadto, trójstopniowa skala otwarcia zasobów zachęca naszym zdaniem przede wszystkim do limitowania prawa do wykorzystania tych zasobów przez obywateli, podczas gdy zasadą powinien być pełen dostęp i pełnia praw do wykorzystania utworów i innych treści tworzonych ze środków publicznych. Ograniczenie praw do korzystania z utworu winno być wybierane tylko wyjątkowo i w uzasadnionych przypadkach. Jednak w sytuacji gdy udzielenie obywatelom nieograniczonego prawa do wykorzystania utworu w opcji pełnej jest z jakichś powodów niemożliwe, znacznie lepszym rozwiązaniem jest udostępnianie tych zasobów po prostu w opcji podstawowej (publikacja w sieci bez udzielania praw do korzystania). W ten sposób unikniemy tworzenia „licencyjnego chaosu” w odniesieniu do zasobu publicznego.

3) Wzmocnienie instytucji embarga

Embargo powinno być przywilejem przyznawanym wyłącznie twórcom i podmiotom nie będącym instytucjami zobowiązanymi i znajdować zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy finansowanie publiczne stanowi mniej niż 100% finansowania utworu. Okres embarga powinien być uzależniony od poziomu finansowania publicznego: im wyższy poziom zaangażowania publicznego, tym krótszy okres embarga. Stoimy przy tym na stanowisku, że zasoby publiczne objęte zasadą embarga powinny być udostępniane obligatoryjnie w trybie opcji podstawowej (a więc bez udzielania praw do wykorzystania utworu) od chwili rozpowszechnienia, natomiast po zakończeniu okresu embarga powinny być obligatoryjnie dostępne w opcji pełnej. Instytucja embarga wydaje nam się wartościowym narzędziem wspierania możliwości komercyjnej eksploatacji utworu w warunkach współpracy sektora prywatnego i publicznego i należy zdecydowanie wspierać jego stosowanie.

4) Obszar zasobów edukacyjnych jako priorytet

W naszej opinii priorytetowo należy potraktować obszar edukacji. Zasoby publiczne z tego obszaru powinny być udostępniane niezwłocznie z uwagi na ryzyko ich dezaktualizacji i utraty ich wartości dla odbiorców. Obszar edukacji, jako szczególnie ważny dla rozwoju społeczeństwa i mający kluczowe znaczenie dla budowania innowacyjnej gospodarki powinien być także całkowicie wyłączony z możliwości stosowania mechanizmu embarga, a zasoby z tego obszaru powinny być obligatoryjnie objęte opcją pełną ich wykorzystywania. Zasady te powinny dotyczyć wszystkich zasobów edukacyjnych, szczególnie zasobów tworzonych z funduszy europejskich. Ze względu na upływający czas niezależnie od dalszych losów ustawy w obszarach nauka i kultura konieczne i pilne wydaje się szybkie wdrożenie przepisów o udostępnianiu i korzystaniu z zasobów publicznych.

5) Unormowanie kwestii artystycznych wykonań

W opublikowanym projekcie założeń do ustawy nie pochylono się nad problematyką wykonań artystycznych. Tymczasem fundusze publiczne są wydatkowane nie tylko na tworzenie nowych utworów, ale także finansowane z nich są przedstawienia, koncerty i inne widowiska publiczne. Jak się wydaje kwestia artystycznych wykonań, które powstają podczas takich wydarzeń nie została wystarczająco uwzględniona w założeniach do ustawy. Projekt ustawy prawa autorskie i prawa pokrewne traktuje łącznie, podczas gdy bardzo częste są sytuacje, gdy artyści wykonawcy wykonują utwory innych twórców, na określonych warunkach licencyjnych bądź też korzystając z udogodnień zbiorowego zarządu. Dlatego proponujemy zróżnicowanie sytuacji poszczególnych artystów w zależności od tego, czy z publicznych środków finansowane jest powstanie utworu i następnie ewentualnie jego wykonanie, czy też jedynie stworzenie samego artystycznego wykonania. Regulacją ustawy warto objąć przede wszystkim pierwszy przypadek, ponieważ powstaje wówczas dzieło z natury nadające się do dalszego wykorzystania i opracowania. Natomiast w tej drugiej sytuacji zalecamy archiwizację rejestracji artystycznego wykonania we właściwym archiwum cyfrowym i udostępnianie praw do artystycznego wykonania na warunkach określonych w ustawie podmiotom zainteresowanym w celu samodzielnego uregulowania kwestii praw autorskich. Po wygaśnięciu praw autorskich możliwe stanie się udostępnianie i korzystanie z utworu i artystycznego wykonania bez ograniczeń.

6) Rozgraniczenie zasobów publicznych i informacji publicznej

Dalszych prac wymaga także rozgraniczenie w ustawie informacji publicznej i materiałów znajdujących się w zasobach publicznych. Z obecnie przyjętych założeń wynika, iż zakresy obu tych pojęć się krzyżują, co może w praktyce powodować liczne trudności. Informacja publiczna jest rozumiana w orzecznictwie sądów administracyjnych szeroko i dostęp do niej jest również zapewniany w szerokim zakresie, tymczasem w niektórych przypadkach założenia projektu ustawy przewidują znaczne ograniczenia w udostępnianiu zasobów publicznych. Bardzo negatywnym zjawiskiem byłoby utrudnienie zapoznania się z informacją publiczną na skutek wprowadzenia ustawy o dostępie do zasobów publicznych.

7) Ochrona domeny publicznej

Osobnym problemem występującym w praktyce jest swojego rodzaju wtórne ograniczanie korzystania z praw do utworów znajdujących się w domenie publicznej. Domena publiczna to – zgodnie z definicją zamieszczoną na stronie prawoautorskie.gov.pl prowadzoną przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego – „zbiór utworów, do których autorskie prawa majątkowe wygasły, lub nigdy nie były objęte prawno autorską ochroną”. Utwory te nie są chronione prawami wyłącznymi, co oznacza, że każdy może z nich korzystać bez ograniczeń. W polityce instytucji publicznych pojawiają się jednak próby wtórnego ograniczania prawa do korzystania z tych utworów bądź to poprzez rejestrację znaku towarowego (przykładem może być np. wizerunek Pałacu Kultury i Nauki w Warszawie, który został zgłoszony do ochrony jako znak towarowy), bądź też poprzez stosowanie mechanizmów quasi-licencyjnych uzależniających wysokość opłaty za udostępnienie cyfrowej kopii utworu od sposobu jego dalszego wykorzystania. Fundacja zdecydowanie negatywnie ocenia takie praktyki i postuluje, by domenę publiczną objąć należytą ochroną i nie dopuszczać do tworzenia sui generis praw wyłącznych lub nakładania opłat quasi-licencyjnych na utwory stanowiące już własność społeczeństwa.

Warto również zauważyć, iż prawa autorskie do spuścizny niektórych twórców (w tym np. Janusza Korczaka) przypadły na rzecz Skarbu Państwa. Państwo nie jest powołane do zarządzania prawami autorskimi ani czerpania z nich korzyści i wszelkie takie prawa powinno udostępniać możliwie w jak najszerszym zakresie społeczeństwu. W aktualnym stanie prawnym skutecznym środkiem byłoby udostępnianie takich utworów na wolnych licencjach. Docelowo proponujemy zmianę w tym zakresie przepisów prawa autorskiego i dopuszczenie przenoszenia utworów do domeny publicznej przed upływem okresu ochrony przewidzianego w ustawie.

Uwagi końcowe

W naszej opinii najpilniejszym zadaniem dla państwa jest obecnie szybkie wdrożenie ustawy w zakresie materiałów edukacyjnych, w tym tworzonych w oparciu o fundusze unijne. Istotne jest też udostępnienie obywatelom do pełnego wykorzystania utworów, do których prawa należą do Skarbu Państwa. Konieczna jest także odpowiednia polityka informacyjna ukierunkowana na edukację obywateli w zakresie praw im przysługujących w odniesieniu do zasobów publicznych. Ponadto, udostępnianie zawartości zasobów publicznych wymaga również opracowania bardzo dobrych wzorów umów i przygotowania kadr instytucji zobowiązanych do stosowania przepisów ustawy. Istotne jest także właściwe przekazywanie informacji twórcom, których dzieła miałyby znaleźć się w zasobach publicznych.